市场准入是市场经济活动的起点，明确了国家对经营主体进入不同行业、领域、业务的管理模式，是推动有效市场和有为政府更好结合的关键。“怎么进”与“怎么管”是市场准入制度中辩证统一的两个方面，“进”为“管”设定框架、明确目标，“管”是“进”的重要补充、有力保障，二者形成一个有机联系的整体。
党的二十届三中全会《决定》提出，“完善市场准入制度，优化新业态新领域市场准入环境”。2024年8月，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善市场准入制度的意见》（简称《意见》）印发，在准入监管方面提出全新监管理念，首次提出要建立“政府监管、企业自觉、行业自律、社会监督”协同监管格局。近期，《市场准入负面清单（2025年版）》（简称《清单（2025年版）》）公开发布，“说明”部分专门提出综合监管要求，再次明确要推动构建协同监管格局，指明了未来一个时期加强市场准入全流程服务和全链条监管的基本方向，为进一步营造稳定可预期发展环境，着力扩大国内有效需求，充分激发经营主体活力提供有力制度保障。
科学确定市场准入规则
市场准入的本质是资源稀缺条件下的资源配置，市场和政府构成了两大主要资源配置方式。市场准入制度是政府与市场关系的集中体现，具有二重功能：弥补市场失灵、规范政府行为。
一方面，通过市场准入管理实现对经营主体进入行为的规制，以实现资源高效配置目标，更好维护市场秩序、弥补市场失灵。另一方面，明确政府职责边界，压缩自由裁量空间，释放行政资源用于事中事后监管，有效解决因政府失灵产生的行政权力越位、错位、缺位行为，不断推进监管制度化、规范化、程序化。
完善市场准入制度的底层逻辑是实现有效市场、有为政府更好结合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用，推动资源配置实现效益最大化和效率最优化。在此基础上，市场准入规则的确定分为三个层次：
一是坚持充分发挥市场作用，把市场能有效调节的经营主体准入行为交给市场。放开充分竞争领域准入，最大限度减少政府直接干预，大幅减少对经营主体的准入限制，秉持宽进严管的思路，以完善事中事后监管实现市场准入规范化发展，促进企业有效竞争和优胜劣汰。以有序放宽服务业准入限制为抓手，对不涉及国家安全、社会稳定，可以依靠市场充分竞争提升供给质量的服务业行业领域逐步取消准入限制，充分发挥服务业扩大收入与就业、稳定消费的多重功能。
二是坚持前瞻性与引领性结合，构建新业态新领域体系性准入安排。面向世界科技创新前沿，服务国家重大需求，在新业态新领域打通产业体系、创新资源、资本要素、应用场景、政策约束等多重准入限制，推动形成市场准入体系性制度安排，推动传统产业体系迭代升级，形成一批在全球范围内具有竞争优势的新产业体系。针对当前新业态新领域监管空白，除必需的外，其余不宜再用传统的行政审批方式进行准入管理，应坚持标准先行，以标准引领建立适应新业态新领域发展需要的管理模式，切实提高监管适应性与专业性。比如，在海陆空全空间智能无人体系和标准建设方面，除民用无人驾驶航空器适航认证需要进行审批管理外，更多的是要明确数据、技术、认证、接入环境、运营管理等领域准入标准，逐步推动在城市道路、高速公路、低空空域、港口码头、区域配送等场景应用。
三是坚决守住国家安全底线、防范市场准入风险，合理严格必要领域和环节的准入管理。对关系国家安全、国民经济命脉和涉及重大生产力布局、战略性资源开发、重大公共利益的领域，兼顾社会效益和经济效益，有序放宽和规范市场准入。比如，规范金融领域准入方面，完善金融领域准入框架，加强宏观审慎监管、行为监管和综合监管，依法实施金融基础设施准入管理，依法实施金融机构、金融业务和高管人员资质准入管理，有效防范系统性金融风险，维护金融体系稳健运行。再如，规范自然垄断环节准入方面，坚持对自然垄断环节实行准入管理，稳妥放宽竞争性业务准入，建立经营主体获得能源、公用事业等重要安全和民生领域准入资格与履行战略储备、供应、服务保障等社会责任的约束机制。
树立准入监管新理念新模式
监管与准入相互作用、相互支撑，加强监管体制改革是科学准入、规范准入的重要基础，是完善准入制度体系的重要内容，是优化准入环境、提升准入效能的重要保障。《意见》《清单（2025年版）》等一系列文件开创性提出构建协同监管格局，着眼于全面提升市场准入监管能力，打破将监管中的政府与市场关系简单等同于“政府与经营主体”的简化思维，树立政府、企业、行业、社会协同监管理念，以高效能准入监管保障准入规则“立得起来”“落得下去”。
一是确保监管有效，真正做到“把监管的事情交给监管”。在传统准入监管中，政府作为唯一责任主体，监管资源和监管权力都具有有限性，导致事中事后监管容易跑偏走样，要么以“严监管”之名设置准入障碍，产生“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”“弹簧门”等隐性壁垒；要么“以批代管”“以入代管”，靠审批或准入环节代替履行监管责任，使真正的事中事后监管缺失。比如，一些地方承诺制审批事项缺乏公开透明的核准标准和监管要求，导致企业经营风险大大增加。再如，准入审批中涉企第三方服务领域，存在主管部门强制指定中介机构等乱象。对此，协同监管新理念打破传统监管思路，建立政府、行业、企业、社会信息共享、功能互补、责任共担的立体式“监管网”，以多元监管提高监管效能，避免出现违规增设行政许可、违规增设许可准入条件、违规使用行政手段干预市场等不当监管行为。同时，依法规范政府市场准入管理和全流程监管行为，推动市场准入相关中介服务事项网上公开办理，使涉企第三方服务公开化、透明化，有效避免通过中介服务违规设置准入限制的行为。
二是提升监管韧性，为新业态新领域发展保驾护航。新业态新领域的准入监管与传统领域有很大不同，要求实现容错与审慎的有机统一，仅靠行政化的政府监管难以实现。对此，协同监管强调发挥行业自律作用。行业自律兼具引导性和一定的强制性，通过授予行业成员资格、表彰奖励等激励行为实现对经营主体的柔性引导；通过行业规制，即制定明确的行业标准和要求，确保经营主体行为具有统一性和规范性，以达到交流合作、监督管理的目的，具有政府监管难以具备的缓冲性、包容性优势，有利于充分释放新业态新领域发展潜力。比如，推动重点企业、研究机构等创新单元和有关地方协同建设前沿科学研究平台，建立以市场为导向、产业为牵引创新关键技术联合攻关和产业合作机制。再如，推动行业协会、产业联盟、标准组织等建立健全行业经营自律规范、自律公约，及时推动计量、标准、认证认可、检验检测等要素共建共享、综合运用。
三是强化监管刚性，以高水平安全保障高质量准入。为更好兼顾发展与安全，避免市场准入放宽后经营主体“野蛮生长”扰乱市场秩序，准入监管的重要使命之一即防范化解重大经济金融风险。对此，协同监管新理念一方面坚持底线思维，明确对可能造成经济运行突发重大风险的，履行相应程序后可采取临时性市场准入管理措施，为加强涉数据、金融、粮食、能源、战略性矿产资源等方面的准入后监管与风险防范提供支撑，相当于设立了一个“安全阀”机制，以实现更加有力有效的监管。另一方面，立足规范行政裁量权，明确市场准入管理措施新增或调整前，行业主管部门应按照“谁制定、谁负责”原则自行开展必要性、安全性、有效性评估，评估通过后，依照法定程序提请制定或修订法律法规规章等；尤其是，强调采取临时性市场准入管理措施必须报经党中央、国务院同意，避免政府部门和地方随意设置准入审批。
在准入监管新理念的指导下，准入监管形成“政府监管、企业自觉、行业自律、社会监督”的新模式。新模式下，各个主体权责清晰、协同高效，政府有两重准入监管职责，即坚持依法行政，严格按照法定程序进行监管；推进市场准入政务服务便利化，充分运用互联网、云计算、大数据、人工智能等现代技术手段，推进重点领域智慧监管。企业定位于提高自我约束能力、合法经营，对内强化企业内部合规管理和风险管理，对外积极履行社会责任、弘扬企业家精神。行业为准入监管提供标准体系、认证认可、服务质量、节能环保、安全卫生等方面支撑；同时，坚持守法自律，不得实施排除、限制本行业经营主体平等准入和公平竞争行为。社会旨在充分发挥监督作用，既是行政监管的有效补充，也是促进依法行政的重要保障。各个主体形成合力，共同营造更加稳定、公平、透明、可预期的准入环境。
地方先行先试作出探索
2023年12月，国家发展改革委、商务部、市场监管总局联合印发《关于支持广州南沙放宽市场准入与加强监管体制改革的意见》（以下简称《南沙意见》），明确了11条放宽市场准入措施和4条优化监管措施，支持广州南沙选取特定监管场景，健全完善与放宽市场准入相适应的全链条监管体系，为在全国范围内进一步放宽市场准入与完善监管作出有益探索。
在全链条监管方面，创新监管模式与工具，构建“准入+监管”闭环管理体系；在跨部门准入综合监管机制方面，推动南沙编制跨部门综合监管事项清单，完善相关机制；在重点领域准入监管方面，探索建立无人体系产品运营违法和事故分级分类责任认定机制，建立健全全球溯源体系标准体系和数据规则体系，建立健全金融监测管理体系，确保电子处方中心数据安全和可追溯；在协同监管方面，鼓励引导行业协会、产业联盟、标准组织发挥资源链接优势，针对重点领域、新兴产业建立健全行业自治与管理规则。
《南沙意见》印发实施以来，有关部门会同南沙开展了丰富的准入监管实践。一方面，创新政府监管手段。比如，推动监管关口前移，通过推行经营主体登记信用承诺制，在注册环节即“提醒”指导企业建立合规管理体系，根据经营主体的信用风险状态实施分级分类监管，推动“事后处罚”向“事前指导”“事中提醒”转变；持续推进包容审慎监管，各市级行政执法部门制定并公布了一批行政执法减免责清单，系统构建跨部门、跨领域联合检查体系，全面推行涉企“综合查一次”；运用信息化手段，对于“一照多址”的经营主体实行异地监管，建立联通行政机关与经营主体之间的信息推送、反馈渠道。另一方面，探索多主体协同监管新模式。比如，选取电子元器件和集成电路、基础软件和工业软件等重点行业领域探索开展检验检测和认证结果采信试点，优化认证认可检验检测服务供给，服务企业降本增效提质、产业建圈强链和区域经济高质量发展；建立细胞治疗技术临床应用专家委员会和伦理委员会，负责相关管理标准、技术标准制定。（作者：国家发展改革委经济体制与管理研究所 宋爱娴）