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改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。1978—2023年，常住人口城镇化率从17.9%上升到66.2%，每年提高1.07个百分点。在城市快速发展的过程中，城市建设、城市生态环境、城市管理、城市民生保障等方面也出现了一些比较突出的问题。2019年中央经济工作会议首次强调“城市更新”，要求“加强城市更新和存量住房改造提升”，表明我国大城市已从增量时代进入存量时代，城市更新将成为城市发展的新增长点。加快推进城乡融合发展的重点任务之一就是“加快推进城市更新”。具体内容涉及改造一批老旧小区，改造一批老旧厂区，改造一批老旧街区，改造一批城中村，开展城市更新改造试点。党的二十大报告提出“实施城市更新行动”，党的二十届三中全会进一步提出“建立可持续的城市更新模式和政策法规”。各地纷纷出台城市更新相关地方条例、管理办法和指导意见，不断创新城市更新行动实施模式。
第一，基于空间形态和功能视角认识城市更新的含义。
各城市在有关城市更新的代表性文件中，普遍将城市更新定义为对本市建成区内城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整所展开的一系列活动。例如，《北京市城市更新条例》第二条规定，“本条例所称城市更新，是指对本市建成区内城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整”；《上海市城市更新条例》第二条规定，“本条例所称城市更新，是指在本市建成区内开展持续改善城市空间形态和功能的活动”；《石家庄市城市更新条例》第二条规定，“本条例所称城市更新,是指对城市建成区内城市空间形态和功能进行持续改善的活动”。这一界定抓住了空间形态和城市功能这两个牛鼻子，通过优化城市空间形态和完善功能布局，实现改善城市人居环境、优化城市产业结构、提高城市公共设施服务水平、增强城市安全韧性、传承保护城市历史文化等目标，最终全面提升城市品质和竞争力，推动城市高质量发展。基于城市空间形态和城市功能视角界定城市更新，是从城市作为地理空间的自然属性出发，通过调整提升城市形态和功能，既使城市能够更好地服务于民众，实现社会属性，也使城市自身获得进一步发展的能力，从而具备发展的可持续性。因此，各城市对城市更新的认知逻辑完全尊重并符合城市发展规律。在此基础上，将城市更新分为居住类、产业类、设施类、公共空间类等的分类做法，也就顺理成章且易于理解和操作。
第二，明确城市更新是对城市存量的渐进式微更新。
自党和政府作出“实施城市更新行动”部署后，各地积极响应并推动实施城市更新行动。据统计，截至2021年底，我国有411个城市实施了2.3万个城市更新项目，各地出台的有关地方条例、管理办法和指导意见超过200个。其中不乏过度房地产化的开发建设方式，存在大拆大建、急功近利的倾向。鉴于此，住房和城乡建设部于2021年8月发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，明确提出“三个坚持”的城市更新原则，即坚持划定底线，防止城市更新变形走样；坚持应留尽留，全力保留城市记忆；坚持量力而行，稳妥推进改造提升。要求严格控制大规模拆除，严格控制大规模增建，严格控制大规模搬迁，保留利用既有建筑，保持老城格局尺度，延续城市特色风貌，探索可持续更新模式，加快补足功能短板，提高城市安全韧性。从本质上来看，城市更新是我国经济社会高质量发展背景下城市发展方式的根本性转变，必须坚持内涵集约、绿色低碳，开发建设上“留改拆”并举、以保留利用提升为主，注重加强修缮改造，补齐城市短板，通过对城市存量的渐进式微更新，完善城市空间形态，提升城市功能。
第三，鼓励探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。
政府主导、市场运作、多方参与是各大城市在城市更新过程中所遵循的基本原则之一。从北京的“政府统筹、市场运作”“多元参与、共建共享”，上海的“政府推动、市场运作”“民生优先、共建共享”，到福州的“政府引导、市场运作”，南京的“多方参与，共享发展成果”，再到南昌的“政府主导、市场运作”“多方参与，共建共享”，西安的“政府主导、多方参与”，沈阳的“政府引导、市场运作”“民生为本、共建共享”，石家庄的“政府主导、市场运作”“多元参与、共建共享”，无论直辖市还是省会城市，无论东部还是中西部及北部地区，都认同和鼓励多元主体参与城市更新活动。在政府—市场—公众三位一体城市更新运行模式中，政府统筹推进城市更新工作，协调各类存量资源，在规划审批、土地使用、资金保障等方面提供相应政策和服务保障，并实施监督管理；城市更新项目实行市场化运作，鼓励市场主体与社会资本参与城市更新活动，投资建设运营城市更新项目，按照约定合理共担改造成本，共享改造收益；公众作为物业权利人，要依法开展城市更新活动，享有更新权利，承担更新义务，同时，推进全过程公众参与，保障公众在城市更新项目中的知情权、参与权和监督权。城市更新的可持续性取决于城市更新运行机制的科学性合理性，政府引导、市场运作、公众参与的城市更新模式和运行机制，充分发挥了政府、市场、社会的职能和优势，三位一体，相互制衡监督，对稳妥推进城市形态和功能改造提升，实现可持续的城市更新发挥着关键作用。
第四，设定并严格执行城市更新工作流程。
城市更新是新时代城市高质量发展的新模式，是建设宜居、韧性、智慧城市的重要举措，体现了人民群众对美好生活的新向往新期待，关系到城市居民切身利益。鉴于城市更新意义重大，涉及众多相关主体和政府部门，依法依规设定并执行城市更新工作流程十分必要且重要，各大城市出台的城市更新条例或办法，涵盖内容基本相似，主要包括规划、主体、实施、保障、监督管理等，核心内容即城市更新的工作机制和操作流程。以福州市为例，首先，市政府成立城市更新工作领导小组，负责统筹协调城市更新工作重大问题，明确各区政府为属地城市更新工作责任主体。其次，市自然资源和规划局负责组织编制城市更新专项规划，确定本市城市更新总体规模和近中远期目标，制定相关规划原则和控规指标，专项规划是后续城市更新活动开展的重要依据。再次，市级相关主管部门、各区政府申报城市更新单元，市土地发展中心经论证策划，按照“一单元一策划”原则，组织编制城市更新单元策划方案，并汇总生成城市更新单元年度实施计划。市自然资源和规划局将城市更新单元纳入年度项目策划，并依法定程序开展控规调整等工作。城市更新单元属地区政府组织编制城市更新实施方案。市城市更新工作领导小组通过公开招投标、竞争性磋商或指定方式，选择有实力的国有企业作为城市更新单元实施业主。最后，实施业主根据实施方案，在城市更新单元范围内实施修缮、改造、拆除重建等活动，开展城市更新开发建设及运营管理。涉及土地使用权及房屋所有权变动的，采用协议搬迁、房屋征收、房屋买卖、资产划转、股份合作等合规方式开展。
总之，成立工作领导小组—明确相关主体职责—编制专项规划—申报实施项目—编制策划方案或年度计划—编制实施方案—选择落实实施主体—开展项目实施活动，构成城市更新活动的骨干框架和主要流程，充分体现出科学规划、规划引领、规划先行、规划统筹的基本原则。此外，在项目实施阶段，以物业权利人为代表的实施主体负责实施城市更新项目，依规办理用地、规划、立项、施工、验收等手续，做好项目精细化建设管理，有序推进项目实施是落实城市更新活动的关键环节，相关实施要求和程序为实施主体提供了严格细致的行为依据。
代表性城市的城市更新政策各有特色和突出点，也具有明显的普遍性和共性，这些普遍性和共性反映出我国城市更新的主要特征。
作者系中国人民大学经济学院教授
来源：中国社会科学报
责任编辑：周慧
新媒体编辑：苏威豪
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