摘要
随着经济发展进入新阶段，我国新型城镇化在快速推进后逐步平缓增长，外出农民工增速趋缓且结构分化，农业转移人口在城镇落户时面临四大难题亟待破解，主要包括供需方向错配、身份认同固化、流动偏好倾向和土地保障预期。地方政府都应在落实常住地登记户口制度、完善“产业+就业”政策体系、统筹各层级城市协同发展和健全保障兜底机制等方面加大工作力度。
作者：刘强 许景权 张雪原 秦静 倪砼
党的二十大报告指出，“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化”，是深化户籍制度改革、促进要素流动和扩大内需的重大举措。党的二十届三中全会提出“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”，为加快农民工进城落户和农业转移人口市民化指明改革方向。随着经济发展进入新阶段，我国新型城镇化在快速推进后逐步平缓增长，外出农民工增速趋缓且结构分化，农业转移人口在城镇落户时面临四大难题亟待破解，主要包括供需方向错配、身份认同固化、流动偏好倾向和土地保障预期。无论从人力资源竞争和经济增长支撑的现实，还是从各级政府之间事权划分的法定职责看，地方政府都应在落实常住地登记户口制度、完善“产业+就业”政策体系、统筹各层级城市协同发展和健全保障兜底机制等方面加大工作力度，切实承担起履行基本公共服务、努力缩小户籍城镇化和常住人口城镇化差距的主体职责，更好支撑经济社会高质量发展。
农民工为主的农业转移人口增速趋缓与结构变化
农民工是我国城乡大规模、常态化人口流动的主体，也是农业转移人口市民化的重点群体。监测数据表明，2023年全国农民工总量29753万人，比上年增加191万人，同比增长0.6%，自2021年以来增速连续三年缓慢回落。作为农业转移人口主体的进城农民工，2023年末在城镇居住的12816万人，较2021年的13309万人减少493万人。从结构变化看，农民工在加快中西部回流、年龄老化、注重举家流动和教育技能提高等方面的新变化，对于加快农业转移人口市民化具有重要政策参考意义。一是中西部地区农民工就业人数超过东部地区1743万人。其中，东部地区就业农民工15277万人，增速下降1.1%；中部地区6982万人，增长3.1%；西部地区6552万人，增长1.8%；二是农民工采取举家流动方式的人数增加。全部农民工中有配偶的所占比重明显增加，比上年提高1.8个百分点，较2021年提高0.3个百分点。三是农民工老龄化有所加剧。农民工中50岁以上占30.6%，较2021年增长1.4个百分点。四是教育学历水平继续提高。在全部农民工中，高中文化程度以下的人数占比为84.2%，但大专及以上文化程度占比重较上年提高2.1个百分点。
农业转移人口城镇落户面临四大难题
（一）在供需结构上存在方向错配
超大特大城市等经济发展水平高、户籍供给数量少的城市层级依然是农业转移人口落户的重要趋向。研究表明，受到大城市经济发展水平高、收入机会较多、公共服务水平更好等因素影响，农业转移人口选择在超大、特大城市意愿落户的比例明显高于在中小城市意愿落户的比重。我国户籍制度改革顶层设计中，不同类型城市采取差别化、梯度式放开放宽落户条件吸纳外来人口，规模越大的城市在落户所需缴纳社保、就业居住年限、积分所需分值等条件上越严格，偏好人才、学历和资产的落户筛选机制使农民工落户通道相对狭窄，而中小城市落户条件宽松，绝大部分已全面放开落户限制但对农民工落户吸引力不大。以杭州市为例，2023年常住人口1253万人，通过积分落户的仅为17335人，同比虽增长15.5%，但占常住人口总数不到千分之二。尽管近年来大城市积分落户政策有所宽松调整，但从实际执行效果和农业转移人口落户意愿变化看，仍存在较明显的供求结构错配，导致“想落的一直落不了、不想落的暂时不落了”的局面，直接影响农业转移人口落户意愿和行为。造成这一供需结构错配的深层次原因在于我国户籍管理制度采取的是城乡二元结构背景下，兼顾经济发展、城市运行和社会稳定等多目标渐进式改革思路和推进方式。
（二）在落户能力反差上存在身份认同固化
收入技能和生活素质较高、落户能力强的农业转移人口反而落户意愿相对趋弱，反映出农民工跨入城市生活后，身份转变和认同固化对落户意愿行为产生深刻影响。2023年农民工监测数据显示，仍有52.7%的进城农民工认为自己不是所居住城市的“本地人”。这些情况说明，具备市场化购房、小微企业经营的农业转移人口在落户决策时对转换为城市户籍和依靠工资、社保生活成为城市产业工人缺乏积极性和认同度，更倾向于保持农村小农独立式经营意识和资产偏好。此外，近年来外出农民工年龄结构中高龄化加剧，2023年末进城农民工中50岁以上年龄组所占比重最高，从2019年的24.6%上升到30.6%，这些群体的传统乡村意识较为深厚、进城落户的总体意愿进一步趋缓。
（三）在转移过程中流动偏好强于落户定居
农民工在城市间分散流动的预期和动力依然趋强，落户定居对农民工的经济收益激励相对不足。研究表明，农民工在城市之间的分散间歇流动不仅是常态现象，而且是提高收入和工作经验的有效选择。不论从身份转变或提高收入的角度考虑，农民工在不同城市间多次流动的意愿和倾向明显高于在城市中选择定居落户，包括经济收益的流动发展红利在城乡差距较大背景下，依然是影响农业转移人口经济行为的重要因素和内在动力。
（四）在利益权衡取舍上存在土地保障预期
现有政策体系框架下，强调尊重农民意愿、保留进城农民工城乡双重权益的机制设计使农民工在进城落户选择上具有宽松自由度和明显倾向性。由于各级政府不断加强三农工作的政策扶持力度，农业户口在乡村振兴等国家战略实施中含金量不断提高，相比较于城乡较大差距带来的城市生活成本高、收入机会不稳定，特别是对于收入有限、学历不高、年龄偏大的农业转移人口来说，城镇户口含金量相对下降。在进城流动过程中保留农村集体经济权益是影响落户意愿最主要的制约因素。尽管国家政策明确保护农民工进城后农村集体经济收益，但实际工作中，农村基层管理实践和乡土民约规则对迁户后的土地收益往往难以保障。这种状况一方面加剧了农民工进城落户的谨慎动机，另一方面，在流动过程中带来家庭成员被动分户的过渡性转移，增加了个人和社会成本。总体看，在城乡发展不平衡阶段，土地保障预期成为农业转移人口在流动转移中的基本心态和选择依据。
若干思考与对策建议
加快农业转移人口市民化是一项涉及经济发展和社会民生、利益调整深刻变化的社会变革，需要在统筹城乡融合发展、破解二元体制分割的宏观战略和系统思维中逐步推进深化和实现根本突破。农民工进城落户和市民化之间是紧密联系、相互影响的“源”“流”关系，破解农民工进城落户难题是加快农业转移人口市民化的必然要求和关键举措。这一过程中要坚持战略着眼、问题导向和循序渐进的思路，积极探索同时兼顾好需要与可能、中央与地方、当前与长远、整体与局部等多方面关系。聚焦农民工进城落户难问题，具体建议如下。
（一）以常住地登记户口制度为着力点和突破口，督促地方政府在新一轮农业转移人口市民化发挥主体作用
常住地登记户口的制度探索从十四五初期试行到二十届三中全会的部署实施，具有很强的战略性、系统性和操作性，体现了分类渐进、量力有序的改革创新思路。建议一是尽快落实以省级政府为落实主体，督促省内各地政府制定具体工作方案和落户计划目标，运用意愿摸底调查、资料比对、大数据技术分析等手段，加快落实以居住证转办或居住积分制度简化等途径为主、其他途径为辅的落户工作机制，在落实国发17号文的试点年份，全面取消各省会城市和计划单列市的登记落户数量限制。推广深圳取消教育背景在积分落户中权重的做法，支持放宽超大特大城市户籍政策。二是督促相关省级政府以中央财政农业转移人口市民化奖励资金（以下简称市民化奖励资金）为目标，配套落实省内各级财政市民化奖励资金，加大地方资金投入力度，避免过分依赖中央财政。三是优化省以下市民化奖励资金的使用方式。根据2022年财政部管理办法，市民化奖励资金属于一般性转移支付下的公共预算资金。由于预算资金支出增长具有约束性，实际激励作用会打折扣。建议省以下资金使用调整为排位法，加大与各地落户数量实效挂钩考核力度，既压任务又给激励，鼓励地方多做多得、能落尽落。
（二）完善“产业+就业”政策体系，引导农业转移人口在城镇稳定就业
稳定就业是农业转移人口在城市长期居住生活的首要保障和核心诉求。建议一是各级地方政府以智能制造等新兴产业、家政服务等用工紧缺行业和市政保障等公共事业岗位为重点，加强规划引导和政策支持，面向新生代农民工、女性农民工和低技能农民工提供针对性更强的产业就业服务，增加农民工本地就业的稳定性。二是围绕引导和培育产业需要，健全以地方政府为引导、企业为主体、职业院校参与的职业培训体系，适应农民工流动趋势新变化，实施中西部地区地级市职业教育双师型教师培训基地全覆盖。各级地方政府统一将职业培训纳入各自城市积分落户指标体系。通过“1+X”证书制度等职业培训认定机制，提高农民工职业评价和城市融入感。三是健全就业培训和技能提升资金绩效评估机制，允许并支持基层地方政府根据产业发展需要，将符合条件的培训资金并与产业扶持资金整合联动使用，提高对农民工进城落户的实效性。
（三）统筹各层级城市协同发展，放大农业转移人口落户的政策潜力和吸纳空间
适应农民工分散连续流动的特征，加快城市群、都市圈和区域间公共服务联动共享机制建设，在更大经济空间范围吸纳引导农民工在城镇体系落户。建议一是加强地方政府间协调会商机制建设，明确城市群内各城市的经济布局和产业定位，大城市发展高端制造业、现代服务业等，中小城市承接产业转移，发展配套产业，为农业转移人口提供大容量、多样化就业岗位。二是探索都市圈农业转移人口市民化绩效评估的省级地方政府指导推进和调整机制。完善中心城市带动的都市圈产业协同创新体系，推动产业链上下游企业合作，加强产业园区共建共享和中小城市特色产业培育，实施都市圈内城市间户籍互认或积分累计年限互认，通过产业紧密协作吸引农业转移人口在都市圈内就业落户。三是完善区域间公共服务共建共享机制。开展远程教学、医疗专家互派等途径，推动城市群内优质教育、医疗资源等公共服务共享。以省内统筹为主，提高农民工社保参保率和保障水平，简化社保转移接续手续。完善适应流动偏好、包容性强和灵活就业特点的农民工社保制度。实施都市圈内医保待遇平衡和异地便利化结算，提高中小城市文化、体育等公共服务能力和共享水平，增强区域间农业转移人口的归属感。
（四）健全地方政府干预的保障兜底机制，缓解农业转移人口进城落户的后顾之忧
在现有土地政策框架下，土地保障预期是农业转移人口进城落户的刚性约束，但其实质核心仍体现为经济利益，完全可以在条件具备时从农村户籍制度中通过平等交易得到有效剥离，但现阶段外出农民工最为关注的是农村土地权益的分配保障和流失风险。建议以省级政府为落实主体，探索加强土地权益相关的配套基础制度建设。一方面通过组织动员和技术创新，探索建立农民工自愿基础上的农村土地权益信息平台，便于农业转移人口明晰权益和流动携带；另一方面，推动探索各种土地权益标准化、资产化和市场化的评估交易机制设计，包括不同交易主体、交易类型和交易范围以及登记、持有、转让和管理等环节。不断强化统筹城乡发展预期，释放积极政策信号，为推动农业转移人口市民化营造良好的政策环境和社会氛围。
作者单位：中国城市和小城镇改革发展中心
微信编辑：今朝
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